Environ 160 collectivités territoriales étaient concernées par l'obligation d'adopter un SPASER, Schéma de Promotion des Achats Publics Socialement et Ecologiquement Responsables (SPASER). A partir du 1er janvier 2023, elles seront environ 320 selon l’étude d’impact réalisée par la Direction des Affaires Juridiques (DAJ).
Au 1er décembre 2022, seules 32% des collectivités concernées par l'obligation ont effectivement adopté un SPASER. Etat des lieux.
L’article 13 de la loi n°2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire a instauré, afin d’encourager les acheteurs publics dans la voie des achats responsables, l’obligation d’adopter et de publier un schéma de promotion des achats publics socialement responsables.
Cet article a été modifié par l’article 76 de la loi n°2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte afin d’élargir ce schéma à la promotion des achats publics écologiquement responsables.
Le I de l’article 13 de la loi n°2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire a été codifié à l’article L. 2111-3 du code de la commande publique.
L'objectif poursuivi est de favoriser l’atteinte des objectifs du plan national d’action pour l’achat public durable. Le PNAD 2022/2025 prévoit notamment que d’ici 2025, 30% des marchés publics passés au cours de l’année comprennent au moins une considération sociale et 100% des marchés publics passés au cours de l’année comprennent au moins une considération environnementale.
Sont concernées par le SPASER, les collectivités territoriales et leurs groupements ainsi que les acheteurs soumis au code de la commande publique qui ont un statut de nature législative, lorsque le montant total annuel des achats est supérieur à 100 millions d’euros H.T (décret n° 2015-90 du 28 janvier 2015). Comme prévu par la loi Climat et résilience, le décret n° 2022-767 du 2 mai 2022 abaisse le seuil à partir duquel l’adoption d’un SPASER est obligatoire à 50 millions d’euros HT d’achats annuels au 1er janvier 2023.
A ce jour (décembre 2022), suite à une enquête flash auprès des collectivités et une veille permanente réalisée par le RTES, environ 160 collectivités sont concernées par l’obligation d’adopter un SPASER. Le seuil alors en vigueur de 100 millions d’euros HT vise à soumettre à l’obligation la majorité des régions métropolitaines, une soixantaine de départements, près de 70 établissements publics de coopération intercommunale et une dizaine de communes (dont la population est supérieure à 250 000 habitants).
Eléments quantitatifs
Au 1er décembre 2022, 51 collectivités, soit 32% des collectivités soumises à l’adoption d’un SPASER en ont un.
L’adoption des SPASER s’échelonne entre 2015 et 2022 et la dynamique d’adoption de SPASER est toujours en cours, au moins 25 collectivités (dont 10 qui en ont déjà un), parmi lesquelles 7 régions, sont en cours d’élaboration/adoption d’un SPASER au moment où nous réalisons cet état des lieux. Une dizaine de collectivités en sont à leur deuxième SPASER.
Eléments qualitatifs
Contenu et durée
Tel que défini par la loi (art. L2111-3), le SPASER “détermine les objectifs de politique d’achat comportant des éléments à caractère social visant à concourir à l’intégration sociale et professionnelle de travailleurs handicapés ou défavorisés et des éléments à caractère écologique ainsi que les modalités de mise en œuvre et de suivi annuel de ces objectifs. Ce schéma contribue également à la promotion d’une économie circulaire.”
La première génération de SPASER suivait, dans la majorité des cas, cet article en s’organisant autour de 4 axes principaux :
- Une commande publique sociale
- Une commande publique écologiquement responsable
- Une commande publique pour une économie responsable / équitable
- Gouvernance et suivi
On constate aujourd’hui que la nouvelle génération de SPASER a plus souvent des axes thématiques, en lien avec les orientations propres à la collectivité. Ceci témoigne sans aucun doute d’une appropriation de plus en plus forte des SPASER par les collectivités, et de la volonté d'en faire un outil stratégique, au-delà de l'obligation légale.
Les SPASER comportent ainsi des axes thématiques tels que :
- Alimentation durable, bio et circuits courts
- Biodiversité
- Economie circulaire
- Egalité Femmes/Hommes
- Numérique responsable
- Protection de la santé
- Sécurité et qualité de vie au travail
- Structuration de filières
La durée des SPASER, non précisée par la loi, correspond souvent à la durée du mandat politique, avec des schémas adoptés pour une durée de 3 à 4 ans dans la plupart des cas. La très grande majorité des SPASER prévoit une évaluation annuelle.
Une élaboration en transversalité...
Quand celle-ci est précisée, l’élaboration des SPASER a été réalisée en transversalité avec les différentes directions de la collectivité. Les services ESS ont souvent été associés à l’élaboration des SPASER mais en assurent rarement le suivi et l’évaluation.
… qui associe parfois les acteurs de l’ESS
Dans certains cas, le SPASER a fait l’objet de temps de co-construction avec les acteurs de l’ESS (Ville et Eurométropole de Strasbourg, Conseil départemental du Pas-de-Calais, Paris, Métropole Européenne de Lille, Toulouse et Toulouse Métropole), qui en assurent parfois le suivi et l’évaluation. L’élaboration du SPASER a quelquefois donné lieu à une consultation publique en ligne (Conseil Régional de Bretagne, Métropole Européenne de Lille, Paris).
Eurométropole de Strasbourg : Aboutissement d’un travail collaboratif de 15 réunions de travail ayant associé l’administration mutualisée ville et métropole de Strasbourg, des élus en charge d’une délégation dans le domaine du DD et des membres des Commissions d’Appel d’Offres, des citoyennes et citoyens partenaires de la collectivité (CRESS ; Colecosol, Cerema, CDIFF, ...).
CD du Pas-de-Calais : le SPASER a été élaboré en co-construction avec l’ensemble des responsables achats du département et en lien avec le conseil départemental de l’ESS (conseil d’acteurs de l’ESS). Le suivi est assuré par un groupe de travail interne au conseil départemental coordonné par la mission ESS.
CD des Landes : Cette démarche est pilotée par les conseillères départementales déléguées (ESS, vie associative et jeunesse) ; la conduite globale est assurée par le groupe projet SPASER associant plusieurs services du Département. L’élaboration du SPASER a été pilotée par la Direction de l’Education, de la Jeunesse et des Sports dans le cadre d’un partenariat avec la Chaire OPTIMA de l’Université de Pau et des Pays de l’Adour. Deux apprenties de ce master ont travaillé sur un diagnostic des pratiques d’achat puis sur la rédaction du SPASER qui a été adopté le 16 novembre 2020. Un travail transversal a permis d’associer l’ensemble des directions opérationnelles intéressées afin d’élaborer les différents axes du SPASER. Un travail en transversalité avec les différentes directions permet de rendre opérationnel le SPASER, qui est largement approprié en interne.
Toulouse et Toulouse Métropole : Une démarche de concertation inédite a été mise en place pour construire les éléments structurants de ce schéma : — En associant les équipes dont les politiques publiques ont un impact sur la commande publique ainsi que les acteurs de la commande publique de nos deux collectivités. — En partageant les objectifs et en améliorant le contenu avec les organisations professionnelles (secteur du bâtiment et des travaux publics, secteur de l’économie sociale et solidaire).
Grand-Orly Seine-de-Bièvre : Le SPAPSER est le fruit du travail collectif d’une quarantaine d’agents, réunis en 8 groupes de travail.
Paris : Dans le cadre de l’élaboration de ce deuxième Schéma, des consultations internes et externes ont été organisées au cours de l’été 2021 afin de recenser les attentes des parties prenantes de la Ville. Le travail de concertation a rassemblé une centaine de partipant·es issu·es des Directions opérationnelles et des Mairies d’Arrondissement, du Secrétariat Général, des cabinets d’élu·es et de groupes politiques. Ces séances de travail ont permis d’identifier les enjeux prioritaires et les progrès possibles. En parallèle, une dizaine d’auditions bilatérales a eu lieu avec des partenaires du secteur des achats responsables. Enfin, une enquête en ligne sur Idée. Paris a recueilli 76 contributions qualitatives provenant d’acteurs aux profils variés.
Renforcer l’accessibilité de la commande publique à l’ESS
Dans les axes ou objectifs visés par les SPASER, l’objectif de renforcer l’accessibilité de la commande publique aux structures de l’ESS est souvent cité. De même que l’objectif de renforcer le nombre de marchés réservés ESS ou encore la part des entreprises ESS dans les entreprises attributaires. L’objectif de développer le nombre de marchés avec clause sociale ou encore le nombre d’heures d’insertion dans les marchés publics sont également des objectifs très fréquents. Au-delà de ces objectifs quantitatifs, la deuxième génération de SPASER intègre fréquemment des objectifs liés aux pratiques d’achats : rencontre avec des structures de l’ESS, formation des acheteurs à l’ESS et des acteurs de l’ESS à la commande publique responsable, nombre de familles d’achats dans lesquelles au moins une structure de l’ESS est identifiée, etc.
Il existe de nombreux leviers pour renforcer la place de l’ESS dans la commande publique, présentés dans le point de RepèrESS Marchés publics & ESS.
CR Bretagne : Intégrer dès la définition du besoin les spécificités des secteurs de l’économie sociale & solidaire. Moyens de mise en oeuvre : Intégrer les spécificités et valeurs des entreprises de l’ESS dès l’évaluation des besoins ; Améliorer la visibilité des entreprises de l’ESS par le développement d’un référencement spécifique et les valoriser par l’appui sur des plateformes de sourçage dédiées ; Permettre la constitution de groupements d’entreprises et développer les conditions favorables aux groupements d’entreprises traditionnelles et de celles de l’ESS ; Communiquer spécifiquement auprès des entreprises ; Accompagner les têtes de réseaux de l’ESS dans leurs actions de professionnalisation en matière de commande publique de leurs adhérents et développer des actions de sensibilisation ; ...
Conseil départemental de Seine Saint Denis : Mettre en place une programmation ambitieuse d’insertion par l’activité économique dans la commande publique départementale. Accroître le nombre de dispositions relatives à l’insertion par l’activité économique dans les marchés du Département. Diversifier les marchés, le type de clauses et les publics concernés. Renforcer le partenariat avec les facilitateurs du territoire. Accroître le recours au secteur du travail protégé et adapté dans la commande publique départementale. Systématiser le recours aux marchés réservés. Autoriser les avances pour la totalité des marchés susceptibles de concerner des petites structures, et prévoir une majoration allant jusqu’à 30%. Organiser à chaque premier semestre de l’année une réunion de présentation de sa programmation d’achat à destination des structures de l’économie sociale et solidaire, en ciblant les marchés réservés. Poursuivre les réunions d’information sur la commande publique, à destination des PME d’une part, et des structures de l’ESS d’autre part. Faire de la commande publique un levier d’innovation territoriale. Fournir aux directions acheteuses une cartographie de l’offre de produits et services proposée par les structures de l’ESS.
Métropole de Lyon : Le SPAR vise à faire de la commande publique un levier pour soutenir les structures s’inscrivant dans un mode de développement durable. Ainsi, la Métropole de Lyon s’engage à soutenir les structures relevant de l’économie sociale et solidaire ; Construire, en amont des marchés, des coopérations équilibrées et durables entre grands comptes et entreprises de l’ESS ; Développer des temps de rencontres pour une meilleure interconnaissance entre entreprises, structures de l’ESS et Métropole ; Développer le sourçage auprès des structures de l’ESS, y compris pour les marchés de faibles montants ; Favoriser une meilleure identification des structures de l’ESS du territoire (annuaire) ; Re-questionner systématiquement l’allotissement et recourir le cas échéant à des « petits lots » attribuables aux structures qui relèvent de l’ESS ; Développer les marchés réservés aux entreprises de l’ESS, dans le cadre des dispositifs prévus par le code de la commande publique ; Développer le recours à l’innovation sociale dans les marchés. Organiser de manière régulière par filière d’achat des mises en relation entre les acteurs historiques et les acteurs de l’ESS ou de l’innovation pour développer les coopérations économiques ; Proposer aux acteurs économiques (TPE, ESS..) des séances de sensibilisation/formations pour répondre aux appels d’offres de la Métropole.
Indicateurs et évaluation
Si des objectifs chiffrés sont souvent mentionnés, peu d’indicateurs d’évaluation sont intégrés aux SPASER, l’élaboration et le suivi de ces indicateurs étant souvent renvoyés à l’instance (comité de suivi, partenarial...) ou au service en charge de la mise en œuvre et du suivi du SPASER.
Depuis la loi Climat et Résilience d'août 2021, l’article L2111-3 du code de la commande publique précise, “Ce schéma comporte des indicateurs précis, exprimés en nombre de contrats ou en valeur et publiés tous les deux ans, sur les taux réels d’achats publics relevant des catégories de l’achat socialement et écologiquement responsable parmi les achats publics réalisés par la collectivité ou l’acheteur concerné. Il précise les objectifs cibles à atteindre pour chacune de ces catégories, notamment ceux relatifs aux achats réalisés auprès des entreprises solidaires d’utilité sociale agréées au sens de l’article L. 3332-17-1 du code du travail d’une part, ou par des entreprises employant des personnes défavorisées ou appartenant à des groupes vulnérables d’autre part.”
Indicateurs relatifs à l’accessibilité des structures de l’ESS répertoriés :
- part des entreprises ESS dans les entreprises attributaires
- nombre de marchés notifiés à l’ESS
- nombre de marchés avec clause sociale
- nombre d’heures réservées à des personnes en insertion
- nombre de marchés réservés ESS
- nombre de marchés réservés par nature d’achat et par type de structure
- nombre de groupement d’achat
- nombre de partenariats d’innovation
- nombre d’agents participant à des rencontres ou salons avec des structures de l’ESS en amont des marchés
- nombre de réunions type “café clauses”
- nombre de réunions d’information et de formation à l’ESS
- indicateurs du label Territoire de commerce équitable (NDLR: ce label n'existe plus aujourd'hui)
- nombre d’entreprises ESS dans l’annuaire
- nombre de familles d’achats où une structure ESS est identifiée
- part des besoins achat ayant fait l’objet d’une expertise insertion
CR Bretagne : Indicateurs de suivi annuels : Pourcentage d'évaluations de besoins intégrant les spécificités de l'ESS : 50 % en 2020. Pourcentage de marchés attribués à des acteurs de l'ESS : 20 % en 2021
CD de la Gironde : Développement des marchés réservés et des marchés d’insertion. Nombre de marchés réservés par nature d’achat, et par type de structure (IAE, handicap, autre ESS). Recensement de l’offre des structures de l’ESS via leurs organisations professionnelles. Sensibiliser à la commande publique par des rencontres organisées avec les organisations professionnelles. Nombre d’heures d’insertion réalisées. Volume financier des marchés clausés, réservés et d’insertion. Part des marchés attribués à des structures de l’ESS.
CD de Seine-Saint-Denis - Objectifs chiffrés intégrés au SPASER : Comptera 2 marchés réservés supplémentaires en exécution chaque année, soit 10 marchés en 2020. Augmentera de 30% par an le volume total de marchés réservés au secteur adapté, pour atteindre un montant minimum de 1.500.000 € HT à l’horizon 2020.
CD d’Ille-et-Vilaine - Indicateurs intégrés au SPASER pour chaque fiche action : Montants mandatés à des structures ESS et % de ces montants. Nombre et % de marchés réservés aux entreprises d’ESS. Nombre d’agents participant à des rencontres, salons avec des structures de l’ESS en amont des marchés
Nantes et Nantes Métropole : Développer le nombre de marchés réservés à l’IAE, aux ESAT et EA Diversifier les types de marchés porteurs de clause d’insertion sociale Atteindre au moins 600 000 heures d’insertion par an sur le territoire métropolitain Favoriser la primo-accession des structures de l’ESS à la commande publique Permettre la structuration de nouvelles filières de l’ESS et rendre visible l’offre des acteurs de l’ESS Intégrer l’offre de l’ESS dans les démarches de sourcing. Il s’agit, pour chaque action de sourcing du service achats durables, d’intégrer un ou plusieurs acteurs de l’ESS chaque fois que possible.
Bordeaux Métropole - Indicateurs intégrés au SPASER pour chaque fiche action : Nombre et montants des marchés passés avec les structures de l’ESS, nombre de marchés réservés, nombre de réunions d’information et de formation à destination de l’ESS et des agents, nombre de satellites accompagnés. Nombre et montants des marchés passés avec un critère, typologie annuelle des publics et sorties vers l’emploi positives et dynamiques, nombre de structures mises en relation, nombre de manifestations/rencontres organisées, réalisation et suivi en lien avec la CRESS et mise à jour d’un annuaire dynamique des entreprises de l’ESS et large diffusion aux divers acheteurs, nombre de contrats et nombre de satellites accompagnés. Nombre et montants des marchés, typologie annuelle des publics et sorties positives dynamiques, nombre de réunions avec les PLIE, Taux de sortie positive, nombre de CDI, nombre de formations dispensées.
Toulouse et Toulouse Métropole : Augmenter la part des achats vers le secteur de l’ESS (avec objectifs chiffrés : 34 000 000 euros en 2021, 42 000 000 euros en 2022).
Paris : Augmenter le ratio de structures issues de l’ESS sur le nombre total de fournisseurs Augmenter le nombre de marchés réservés et le nombre d’allotissements en faveur de l’ESS ; Atteindre 3 millions d’heures d’insertion sur la durée totale du deuxième Schéma Atteindre 50% des contrats clausés intégrant un critère relatif à la qualité des parcours d’insertion Doubler le montant d’achats auprès des structures de l’inclusion Atteindre 100 marchés réservés (insertion et/ou handicap ou ESS) et marchés d’insertion Suivre le taux de sorties positives (emploi ou formation) sur nos contrats clausés Augmenter le nombre d’heures d’insertion réalisées par des femmes
Dans la majorité des cas, une évaluation annuelle ou semestrielle du SPASER et des engagements pris par celui-ci est prévue. Cette évaluation est souvent prise en charge par un comité de suivi réunissant techniciens et élus en transversalité.
CD Hauts de Seine : La Direction de la commande publique examinera chaque semestre l’avancée de la mise en œuvre du schéma. Les résultats de l’application du schéma seront examinés chaque année au sein d’un comité des achats composé des différents acteurs, notamment ceux en charge des volets environnementaux et sociaux de l’achat Les objectifs clés feront l’objet d’une communication régulière sur le site du Département.
Eurométropole de Strasbourg : Instituer un Comité technique ‘Achats et développement durable, organe de suivi mensuel de la mise en œuvre du schéma (services techniques et facilitateur), élargi tous les 6 mois aux partenaires socio-économiques de la commande publique de l’EMS. Instituer un Comité de pilotage commande publique responsable annuel (élus concernés), organe chargé de piloter politiquement le SPASER, de prioriser les actions et de prendre à cette fin toutes les décisions et orientations qui seront déclinées par le comité technique.
Métropole Européenne de Lille : le suivi et le pilotage du schéma, qui sera assuré par un «comité partenarial», composé d’élus métropolitains et de représentants des partenaires-clés de la réussite du schéma.
Nantes et Nantes Métropole : sera constitué un observatoire territorial de la commande publique. Il s’agira d’un outil d’animation afin de rendre compte et de partager les résultats et difficultés rencontrées avec l’ensemble des parties prenantes, qu’il s’agisse des communes de la Métropole, des donneurs d’ordre du territoire, de personnalités du monde économique ou de la société civile. La redevabilité, au travers de l’élaboration d’une feuille de route annuelle, l’évaluation in itinere du SPAR et la présentation des résultats au bureau municipal de la Ville de Nantes et à l’exécutif métropolitain de Nantes Métropole. Il s’agira également de suivre les indicateurs sur les taux réels d’achats publics relevant des catégories de l’achat socialement et écologiquement responsable, qui feront l’objet d’une publication tous les deux ans. La redevabilité constitue un principe lié à la mise en œuvre du dialogue citoyen.
Ville de Lyon : Concrètement, un Comité de pilotage sera constitué autour de l’adjointe en charge de la commande publique et associera les principaux adjoint.e.s concerné.e.s. Il se réunira 1 à 2 fois par an pour tirer le bilan de l’année écoulée, définir une stratégie sur les marchés à enjeux à venir, évaluer la mise en œuvre du SPASER, identifier les principales difficultés et anticiper les évolutions réglementaires. Les travaux du Comité de pilotage seront enrichis par des échanges réguliers avec la Métropole de Lyon, le SYTRAL et le CCAS, des événements communs pourront être envisagés dans une logique d’amplification des efforts. D’autres partenaires (SPL, établissements publics, etc.) pourront également être associés ponctuellement au comité de pilotage. En complément, des temps de travail et d’échange avec les partenaires acteurs de la mise en œuvre du SPASER seront également planifiés plusieurs fois par an.
Conclusion
Les SPASER constituent un outil intéressant pour se donner des objectifs en matière de commande publique responsable, pour faire évoluer ses pratiques d’achats (renforcer le sourcing, la transversalité, l'approche fonctionnelle des besoins, la formation des acheteurs et des acteurs économiques etc.) et pour la mise en place de dynamiques transversales et co-construites en vue du développement local durable des territoires.
Néanmoins les SPASER ne sont qu’un outil, qui s’inscrit dans la majorité des cas, dans la continuité des actions de la collectivité en matière de commande publique responsable, parfois engagées de nombreuses années auparavant. Au-delà de leur adoption, l’évolution des pratiques d’achat des collectivités vers une commande publique davantage responsable, suppose un certain nombre de conditions à réunir. Comme souvent, une volonté politique forte est indispensable pour convaincre, au-delà des personnes déjà sensibilisées, de changer les pratiques. Une organisation interne à la collectivité pour s’assurer d’une mobilisation des différents services/directions apparaît essentielle de même qu’un travail par filière et en partenariat avec les fédérations professionnelles afin de faciliter l’accès de l’ESS à la commande publique. Enfin, la mise en place du suivi et de l’évaluation de l’évolution des pratiques d’achat apparaissent indispensables.
Ressources :
