Une collectivité peut-elle soutenir, participer et recourir à un groupement d’employeurs ?
La question s’est posée pour différentes collectivités territoriales (CT) membres du RTES, quant au moyen de soutenir, participer et recourir à un groupement d’employeurs (GE), plus particulièrement en milieu rural et/ou pour des travaux agricoles.
La FAQ juridique est réservée aux collectivités adhérentes du RTES. Dans le cadre de TRESSONS 2024/2025, le RTES ouvre sa FAQ juridique à toutes les collectivités rurales, sur les questions autour de l'appui à l'installation agricole, des formes d'emploi, et plus largement du soutien à la création d'activités en lien avec l'ESS. Cette question juridique est donc disponible pour toutes les collectivités, adhérentes et non adhérentes au RTES. Retrouvez toutes les questions juridiques traitées dans notre Foire aux Questions juridique !
Comme le rappelait déjà l’Avise et le RTES dans le cadre de la première campagne TRESSONS (p.14-17, Développement territorial et ESS - 5 formes de coopérations adaptées aux besoins des territoires ruraux, sept. 2020), “Sous forme associative (ou plus rarement coopérative), le groupement d’employeurs (GE) permet à des entreprises, des associations ou des collectivités territoriales de se regrouper pour employer ensemble des salariés. Le GE exerce les missions de direction des ressources humaines et recrute, gère et accompagne le personnel.” L’article L1253-1 du code du travail qui précède celui réservant les GE aux associations et coopératives (dont ce peut être une activité initiale ou nouvelle), précise que les GE “ne peuvent se livrer qu'à des opérations à but non lucratif” au sens où le GE ne facture à ses membres que les frais engagés pour le personnel mis à leur disposition majorés seulement de leur quote-part proportionnelle aux frais de structure.
Les GE méritent toutefois d’être encore mis en lumière, tant compte tenu d’évolutions récentes en matière fiscale en 2021 et tout récemment encore en 2025, que suite à un rapport gouvernemental qui recommandait leur développement en 2023. Les collectivités sont également à l’initiative de politiques publiques que peuvent appuyer les GE, qu’il s’agissent des coopérations nouvelles nées des projets alimentaires territoriaux (PAT) ou de l’essor de collectivités agricultrices pour l’approvisionnement de leur restauration collective.
Les GE agricoles sont une source d’emplois au service des territoires en permettant la création et la pérennisation d’emplois que les agriculteurs, pris individuellement, n’auraient pas pu garantir. Pour les employeurs, les GE agricoles constituent un accès, selon leurs besoins, à une main d’œuvre qualifiée tout en leur simplifiant les tâches administratives et en les accompagnant dans leur relation de travail avec l’employé. Pour les salariés, les GE agricoles donnent une sécurité de l’emploi assurée par le collectif d’entreprises adhérentes. Ils permettent la signature d’un contrat de travail unique, source de simplification administrative, tout en offrant une diversité de postes ou d’entreprises. En outre, ils garantissent des avantages sociaux et facilitent l’accès à la formation et à l’intégration.
L’emploi salarié agricole s’est considérablement développé dans les GE de la production agricole lors de la dernière décennie, passant de plus de 16 000 équivalents temps plein (ETP) en 2010 à 30 000 ETP en 2021. Ce doublement des emplois salariés dans les GE agricoles est dû à un accroissement non pas tant du nombre de groupements que du nombre d’emplois par GE qui est passé de 4,9 ETP en 2010 à 8,7 ETP en 2022. Il reste donc des marges de manœuvres en développant alors le nombre de GE, d’autant que selon un rapport gouvernemental (IG CGAAER, “Développement des Groupements d’Employeurs agricoles”, sept. 2023), “Tout d’abord, les GE sont des entités mal connues des entreprises comme des salariés, qui ne savent pas que de telles organisations existent et qui donc n’en connaissent pas l’intérêt, notamment l’emploi partagé dans une structure à but non lucratif." qui amène d’ailleurs les rapporteurs à recommander “aux pouvoirs publics et aux organisations professionnelles agricoles : communiquer davantage sur les métiers de l’agriculture et les compétences recherchées ainsi que sur les opportunités en termes d’emplois dans ce secteur, dont plus particulièrement l’emploi à temps partagé au sein des groupements d’employeurs agricoles”.
Nés dans les années 1970 et reconnus par la Loi n° 85-772 du 25 juillet 1985, les GE se sont d'abord développés dans le domaine agricole avant de se diversifier (culture, sport, etc.), si bien que les GE hors secteur agricole sont à peine plus de 700 sur les près de 6500 GE estimés, donc près de 9 GE sur 10 sont agricoles. La Mutualité sociale agricole (MSA) dénombre en 2022 (et en métropole seulement), 4 003 GE agricoles hors coopératives d’utilisation de matériel agricole (CUMA), incluant également des domaines qui ne relèvent pas de la production agricole comme par exemple les 38 GE d’entreprises de jardins, paysagistes. Parmi les 11 000 CUMA existantes en France, en 2023 la FNCUMA comptabilise 1 610 CUMA employeuses de main d’œuvre, 112 en GE dits associatifs et plus de 500 CUMA GE.
Ils sont très divers selon leur vocation et les territoires, avec des GE locaux constitués pour une grande part d’entre eux de 2 à 3 adhérents en moyenne et des groupements d’employeurs départementaux (GED) qui cherchent à apporter un service complet (prospection, recrutement, gestion RH…). A cela, s’ajoutent les groupements d’employeurs pour l’insertion et la qualification (GEIQ) qui visent l’insertion sociale et professionnelle des personnes éloignées du marché du travail, les services de remplacement (SR) qui ont vocation à remplacer les chefs d’exploitation aux motifs de maladie, congé, accident, décès…, et certaines CUMA.
[Nouveauté 2021 : la doctrine fiscale s’est assouplie et ne remet plus en cause l’exonération de TVA des services rendus aux membres (pour leurs seules activités non soumises à TVA) dès lors que certains membres sont fiscalisés, voir même que le groupement l’est initialement, ce qui paraît favorable au développement non seulement de GE mixtes (dont les employeurs peuvent être fiscalisés ou non) mais aussi particulièrement de GE en SCIC pour leurs adhérents non fiscalisés (associations ou collectivités)]
Nouveautés 2025 : le PLFSS 2025 adopté le 5 février 2025 étend aux CUMA GE, le bénéfice du dispositif d’exonérations patronales « travailleurs occasionnels agricoles et demandeurs d’emploi » (TO-DE) ! ]
Des appuis possibles par les collectivités territoriales
Des conseils régionaux ont identifié le potentiel de développement de l’emploi que portent les GE. C’est particulièrement le cas des régions dotées d’un CRGE qui peut représenter une ressource via des dispositifs de soutien aux GE ou aux GEIQ pour la création, le démarrage et le développement du groupement (ouverture à un nouveau secteur d’activité, création d’une antenne). Dans certains cas, une subvention est versée lors de la création de CDI. Les Conseils départementaux sont parfois partenaires de certains GE au titre de l’action sociale, en particulier de la gestion du public allocataire du RSA. Des actions visant l’insertion dans l’emploi de ces publics sont en effet menées par les GEIQ et des GE. Les communautés de communes sont plus rarement partenaires de GE agricoles. Il s’agit là pour elles, en étant au plus près des bassins d’emploi, de faciliter l’accès au logement, à la mobilité, à l’emploi du conjoint, à l’intégration sociale… Des « maisons des saisonniers » peuvent par exemple favoriser l’emploi des salariés saisonniers dans des secteurs connaissant des tensions immobilières.
De la participation et du recours de collectivités aux GE
Outre le soutien aux GE de leur territoire pour appuyer le développement de l’emploi partagé, les collectivités ont l’opportunité de mobiliser elles-mêmes les GE pour leurs propres besoins. La loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux a ouvert la possibilité à l’ensemble des collectivités, leurs groupements et établissements publics d’adhérer à un GE et d’en utiliser le personnel - tandis que les entreprises publiques locales (EPL ou économie mixte, mais de droit privé) en bénéficiaient déjà, toutefois seulement dans le secteur rural et agricole (pour les travaux saisonniers) - on voit d’autant plus l’intérêt pour les communes exploitantes agricoles avec l'essor de la fourniture directe à leur restauration collective ; la loi du 5 janvier 2006 d’orientation agricole a élargi cela aux secteurs de l’environnement et à l’entretien d’espaces verts ou des espaces publics ; les lois Cherpion - Taugourdeau du 28 juillet 2011 et “Montagne” du 28 décembre 2016 finirent d’élargir la possibilité de mise disposition dans tous les secteurs d’activité. Ces dernières lois imposeront toutefois que la participation des collectivités, leurs groupements et établissements publics reste limitée à la moitié des membres et que les mises à disposition qui leur sont faites ne représentent pas l’activité principale du GE - il s’agit donc de mutualiser avec d’autres utilisateurs privés dont les EPL ou l’ESS ; enfin le temps de mise à disposition de chaque salarié aux collectivités est encore limité à ¾ d’un temps plein annuel. D’autant qu’avec l’évolution de la doctrine fiscale en 2021, une collectivité recourant à la mise à disposition de personnel pour une activité a priori non soumise à TVA devrait bien pouvoir bénéficier de l’exonération de TVA sur ce service même si le GE est fiscalisé car comptant d’autres membres soumis quant à eux à la TVA (mais qui pourront quant à eux la récupérer par ailleurs à l’inverse des collectivités) - ce qui lève également un frein au développement de GE en SCIC avec la possibilité de facturer alors 20% moins cher aux collectivités adhérentes.
Le cadre légal, d’une part relatif à la non lucrativité des services du GE aux membres et d’autre part réglant spécialement la participation et recours des collectivités aux GE et enfin notamment postérieur à la Directive européenne relative aux marchés publics et sa transposition, explique que ni l’adhésion ni l’utilisation d’un GE par une collectivité ne paraissent nécessairement soumis aux règles de la commande publique - outre les cas de GE “in house” entre collectivités et leurs EPL. Une réponse ministérielle (réponse publiée au JO AN du 22/02/2005 à QEn°49308) considère en effet que n’entrent pas dans le champs des “contrats conclus à titre onéreux” de l’article L2 du code de la commande publique, les services assurés de manière non lucrative -ce qui caractérise les GE et notamment “les conventions qui incluent des clauses prévoyant le remboursement des seuls frais engagés.” - ce dont pourront s’assurer les collectivités en mobilisant la possibilité offerte à cette fin par l’article L1253-8 du code du travail selon lequel les statuts “peuvent également prévoir des modalités de responsabilité spécifiques pour les collectivités territoriales membres du groupement.”
Focus : GEIQ
Les groupements qui organisent des parcours d'insertion et de qualification pour les salariés rencontrant des difficultés d'insertion qu'ils mettent à la disposition de leurs membres peuvent être reconnus comme des groupements d'employeurs pour l'insertion et la qualification” (GEIQ) selon l’article L1253-1 du code du travail. Les articles D1253-45 et suivants du même code confient leur agrément à la Fédération française des GEIQ (FFGEIQ) dont ils sont tous adhérents. La FFGEIQ recense en 2024, 205 GEIQ associatifs réunissant 8612 membres employeurs partagés dont 2% de collectivités (170) employant 16 642 personnes accompagnées (86% de public prioritaire) le sont essentiellement en contrat de professionnalisation (79% - même si l’éligibilité” de ces derniers aux collectivités pose encore problème) voire d’apprentissage (18%). Une quinzaine de GEIQ agissent dans les domaines agricoles et des espaces verts, voire une vingtaine en ajoutant le domaine agroalimentaire. Les GEIQ apparaissent surtout utiles à la préparation d’un recrutement par l’un des membres co-employeur. Enfin, la mission gouvernementale de 2023 sur le développement des GE agricoles, formulait la recommandation suivante : “Aux groupements d’employeurs agricoles et à leurs représentants : encourager les groupements d’employeurs agricoles, notamment les groupements d’employeurs départementaux, à s’articuler avec un groupement d’employeurs pour l’insertion et la qualification (GEIQ), à créer ou à étendre, afin de faciliter leur recrutement de salariés “.
Les GEIQ obéissent au cadre légal commun aux GE, notamment pour leurs relations aux collectivités. Cependant, les GEIQ sont des partenaires particuliers des politiques d’insertion et notamment d’achat public pour faciliter la mise en œuvre de clauses d’insertion de divers marchés par les soumissionnaires ou délégataires privés adhérents, voire pour répondre à des marchés d’insertion.
La question s’est posée pour différentes collectivités territoriales (CT) membres du RTES, quant au moyen de soutenir, participer et recourir à un groupement d’employeurs (GE), plus particulièrement en milieu rural et/ou pour des travaux agricoles.
La FAQ juridique est réservée aux collectivités adhérentes du RTES. Dans le cadre de TRESSONS 2024/2025, le RTES ouvre sa FAQ juridique à toutes les collectivités rurales, sur les questions autour de l'appui à l'installation agricole, des formes d'emploi, et plus largement du soutien à la création d'activités en lien avec l'ESS. Cette question juridique est donc disponible pour toutes les collectivités, adhérentes et non adhérentes au RTES. Retrouvez toutes les questions juridiques traitées dans notre Foire aux Questions juridique !
Comme le rappelait déjà l’Avise et le RTES dans le cadre de la première campagne TRESSONS (p.14-17, Développement territorial et ESS - 5 formes de coopérations adaptées aux besoins des territoires ruraux, sept. 2020), “Sous forme associative (ou plus rarement coopérative), le groupement d’employeurs (GE) permet à des entreprises, des associations ou des collectivités territoriales de se regrouper pour employer ensemble des salariés. Le GE exerce les missions de direction des ressources humaines et recrute, gère et accompagne le personnel.” L’article L1253-1 du code du travail qui précède celui réservant les GE aux associations et coopératives (dont ce peut être une activité initiale ou nouvelle), précise que les GE “ne peuvent se livrer qu'à des opérations à but non lucratif” au sens où le GE ne facture à ses membres que les frais engagés pour le personnel mis à leur disposition majorés seulement de leur quote-part proportionnelle aux frais de structure.
Les GE méritent toutefois d’être encore mis en lumière, tant compte tenu d’évolutions récentes en matière fiscale en 2021 et tout récemment encore en 2025, que suite à un rapport gouvernemental qui recommandait leur développement en 2023. Les collectivités sont également à l’initiative de politiques publiques que peuvent appuyer les GE, qu’il s’agissent des coopérations nouvelles nées des projets alimentaires territoriaux (PAT) ou de l’essor de collectivités agricultrices pour l’approvisionnement de leur restauration collective.
Les GE agricoles sont une source d’emplois au service des territoires en permettant la création et la pérennisation d’emplois que les agriculteurs, pris individuellement, n’auraient pas pu garantir. Pour les employeurs, les GE agricoles constituent un accès, selon leurs besoins, à une main d’œuvre qualifiée tout en leur simplifiant les tâches administratives et en les accompagnant dans leur relation de travail avec l’employé. Pour les salariés, les GE agricoles donnent une sécurité de l’emploi assurée par le collectif d’entreprises adhérentes. Ils permettent la signature d’un contrat de travail unique, source de simplification administrative, tout en offrant une diversité de postes ou d’entreprises. En outre, ils garantissent des avantages sociaux et facilitent l’accès à la formation et à l’intégration.
L’emploi salarié agricole s’est considérablement développé dans les GE de la production agricole lors de la dernière décennie, passant de plus de 16 000 équivalents temps plein (ETP) en 2010 à 30 000 ETP en 2021. Ce doublement des emplois salariés dans les GE agricoles est dû à un accroissement non pas tant du nombre de groupements que du nombre d’emplois par GE qui est passé de 4,9 ETP en 2010 à 8,7 ETP en 2022. Il reste donc des marges de manœuvres en développant alors le nombre de GE, d’autant que selon un rapport gouvernemental (IG CGAAER, “Développement des Groupements d’Employeurs agricoles”, sept. 2023), “Tout d’abord, les GE sont des entités mal connues des entreprises comme des salariés, qui ne savent pas que de telles organisations existent et qui donc n’en connaissent pas l’intérêt, notamment l’emploi partagé dans une structure à but non lucratif." qui amène d’ailleurs les rapporteurs à recommander “aux pouvoirs publics et aux organisations professionnelles agricoles : communiquer davantage sur les métiers de l’agriculture et les compétences recherchées ainsi que sur les opportunités en termes d’emplois dans ce secteur, dont plus particulièrement l’emploi à temps partagé au sein des groupements d’employeurs agricoles”.
Nés dans les années 1970 et reconnus par la Loi n° 85-772 du 25 juillet 1985, les GE se sont d'abord développés dans le domaine agricole avant de se diversifier (culture, sport, etc.), si bien que les GE hors secteur agricole sont à peine plus de 700 sur les près de 6500 GE estimés, donc près de 9 GE sur 10 sont agricoles. La Mutualité sociale agricole (MSA) dénombre en 2022 (et en métropole seulement), 4 003 GE agricoles hors coopératives d’utilisation de matériel agricole (CUMA), incluant également des domaines qui ne relèvent pas de la production agricole comme par exemple les 38 GE d’entreprises de jardins, paysagistes. Parmi les 11 000 CUMA existantes en France, en 2023 la FNCUMA comptabilise 1 610 CUMA employeuses de main d’œuvre, 112 en GE dits associatifs et plus de 500 CUMA GE.
Ils sont très divers selon leur vocation et les territoires, avec des GE locaux constitués pour une grande part d’entre eux de 2 à 3 adhérents en moyenne et des groupements d’employeurs départementaux (GED) qui cherchent à apporter un service complet (prospection, recrutement, gestion RH…). A cela, s’ajoutent les groupements d’employeurs pour l’insertion et la qualification (GEIQ) qui visent l’insertion sociale et professionnelle des personnes éloignées du marché du travail, les services de remplacement (SR) qui ont vocation à remplacer les chefs d’exploitation aux motifs de maladie, congé, accident, décès…, et certaines CUMA.
[Nouveauté 2021 : la doctrine fiscale s’est assouplie et ne remet plus en cause l’exonération de TVA des services rendus aux membres (pour leurs seules activités non soumises à TVA) dès lors que certains membres sont fiscalisés, voir même que le groupement l’est initialement, ce qui paraît favorable au développement non seulement de GE mixtes (dont les employeurs peuvent être fiscalisés ou non) mais aussi particulièrement de GE en SCIC pour leurs adhérents non fiscalisés (associations ou collectivités)]
Nouveautés 2025 : le PLFSS 2025 adopté le 5 février 2025 étend aux CUMA GE, le bénéfice du dispositif d’exonérations patronales « travailleurs occasionnels agricoles et demandeurs d’emploi » (TO-DE) ! ]
Des appuis possibles par les collectivités territoriales
Des conseils régionaux ont identifié le potentiel de développement de l’emploi que portent les GE. C’est particulièrement le cas des régions dotées d’un CRGE qui peut représenter une ressource via des dispositifs de soutien aux GE ou aux GEIQ pour la création, le démarrage et le développement du groupement (ouverture à un nouveau secteur d’activité, création d’une antenne). Dans certains cas, une subvention est versée lors de la création de CDI. Les Conseils départementaux sont parfois partenaires de certains GE au titre de l’action sociale, en particulier de la gestion du public allocataire du RSA. Des actions visant l’insertion dans l’emploi de ces publics sont en effet menées par les GEIQ et des GE. Les communautés de communes sont plus rarement partenaires de GE agricoles. Il s’agit là pour elles, en étant au plus près des bassins d’emploi, de faciliter l’accès au logement, à la mobilité, à l’emploi du conjoint, à l’intégration sociale… Des « maisons des saisonniers » peuvent par exemple favoriser l’emploi des salariés saisonniers dans des secteurs connaissant des tensions immobilières.
De la participation et du recours de collectivités aux GE
Outre le soutien aux GE de leur territoire pour appuyer le développement de l’emploi partagé, les collectivités ont l’opportunité de mobiliser elles-mêmes les GE pour leurs propres besoins. La loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux a ouvert la possibilité à l’ensemble des collectivités, leurs groupements et établissements publics d’adhérer à un GE et d’en utiliser le personnel - tandis que les entreprises publiques locales (EPL ou économie mixte, mais de droit privé) en bénéficiaient déjà, toutefois seulement dans le secteur rural et agricole (pour les travaux saisonniers) - on voit d’autant plus l’intérêt pour les communes exploitantes agricoles avec l'essor de la fourniture directe à leur restauration collective ; la loi du 5 janvier 2006 d’orientation agricole a élargi cela aux secteurs de l’environnement et à l’entretien d’espaces verts ou des espaces publics ; les lois Cherpion - Taugourdeau du 28 juillet 2011 et “Montagne” du 28 décembre 2016 finirent d’élargir la possibilité de mise disposition dans tous les secteurs d’activité. Ces dernières lois imposeront toutefois que la participation des collectivités, leurs groupements et établissements publics reste limitée à la moitié des membres et que les mises à disposition qui leur sont faites ne représentent pas l’activité principale du GE - il s’agit donc de mutualiser avec d’autres utilisateurs privés dont les EPL ou l’ESS ; enfin le temps de mise à disposition de chaque salarié aux collectivités est encore limité à ¾ d’un temps plein annuel. D’autant qu’avec l’évolution de la doctrine fiscale en 2021, une collectivité recourant à la mise à disposition de personnel pour une activité a priori non soumise à TVA devrait bien pouvoir bénéficier de l’exonération de TVA sur ce service même si le GE est fiscalisé car comptant d’autres membres soumis quant à eux à la TVA (mais qui pourront quant à eux la récupérer par ailleurs à l’inverse des collectivités) - ce qui lève également un frein au développement de GE en SCIC avec la possibilité de facturer alors 20% moins cher aux collectivités adhérentes.
Le cadre légal, d’une part relatif à la non lucrativité des services du GE aux membres et d’autre part réglant spécialement la participation et recours des collectivités aux GE et enfin notamment postérieur à la Directive européenne relative aux marchés publics et sa transposition, explique que ni l’adhésion ni l’utilisation d’un GE par une collectivité ne paraissent nécessairement soumis aux règles de la commande publique - outre les cas de GE “in house” entre collectivités et leurs EPL. Une réponse ministérielle (réponse publiée au JO AN du 22/02/2005 à QEn°49308) considère en effet que n’entrent pas dans le champs des “contrats conclus à titre onéreux” de l’article L2 du code de la commande publique, les services assurés de manière non lucrative -ce qui caractérise les GE et notamment “les conventions qui incluent des clauses prévoyant le remboursement des seuls frais engagés.” - ce dont pourront s’assurer les collectivités en mobilisant la possibilité offerte à cette fin par l’article L1253-8 du code du travail selon lequel les statuts “peuvent également prévoir des modalités de responsabilité spécifiques pour les collectivités territoriales membres du groupement.”
Focus : GEIQ
Les groupements qui organisent des parcours d'insertion et de qualification pour les salariés rencontrant des difficultés d'insertion qu'ils mettent à la disposition de leurs membres peuvent être reconnus comme des groupements d'employeurs pour l'insertion et la qualification” (GEIQ) selon l’article L1253-1 du code du travail. Les articles D1253-45 et suivants du même code confient leur agrément à la Fédération française des GEIQ (FFGEIQ) dont ils sont tous adhérents. La FFGEIQ recense en 2024, 205 GEIQ associatifs réunissant 8612 membres employeurs partagés dont 2% de collectivités (170) employant 16 642 personnes accompagnées (86% de public prioritaire) le sont essentiellement en contrat de professionnalisation (79% - même si l’éligibilité” de ces derniers aux collectivités pose encore problème) voire d’apprentissage (18%). Une quinzaine de GEIQ agissent dans les domaines agricoles et des espaces verts, voire une vingtaine en ajoutant le domaine agroalimentaire. Les GEIQ apparaissent surtout utiles à la préparation d’un recrutement par l’un des membres co-employeur. Enfin, la mission gouvernementale de 2023 sur le développement des GE agricoles, formulait la recommandation suivante : “Aux groupements d’employeurs agricoles et à leurs représentants : encourager les groupements d’employeurs agricoles, notamment les groupements d’employeurs départementaux, à s’articuler avec un groupement d’employeurs pour l’insertion et la qualification (GEIQ), à créer ou à étendre, afin de faciliter leur recrutement de salariés “.
Les GEIQ obéissent au cadre légal commun aux GE, notamment pour leurs relations aux collectivités. Cependant, les GEIQ sont des partenaires particuliers des politiques d’insertion et notamment d’achat public pour faciliter la mise en œuvre de clauses d’insertion de divers marchés par les soumissionnaires ou délégataires privés adhérents, voire pour répondre à des marchés d’insertion.
